从各国关键矿产清单制定谈提升我国资源安全保障策略
来源： 中国有色金属报更新时间： 2022-04-20
段绍甫 中国有色金属报
今年以来，美国、澳大利亚等国家陆续发布了新一批关键矿产清单，对原有清单品种进行了调整和增补，以应对新兴技术产业的发展带来的海外资源依赖度的提升，以及全球初级原料生产集中化、贸易争端、资源民族主义、地缘冲突等带来的矿产资源供应中断风险。
笔者在厘清主要国家关键矿产界定，制定背景、目的和清单差异的基础上，谈谈我国在金属矿产资源安全保障策略上主要的思路。
不管是关键矿产，还是战略性矿产，简单地说，就是不同国家和地区从安全、战略、经济、产业等角度出发，提出的对本国安全与发展至关重要的矿产或材料。关键矿产(Critical Mineral Resources)，主要是美国和欧盟等西方发达国家提出的概念。按照美国的《能源法》，将关键矿物定义为：1.对美国经济或国家安全至关重要的矿物、元素、物质或材料；2.其供应链容易受到中断（包括与外国政治风险、需求突然增长、军事冲突、暴力动乱、反竞争或保护主义行为以及整个供应链中的其他风险相关的限制）；3.在产品制造（包括能源技术、国防、货币、农业、消费电子和医疗保健相关应用）中发挥基本作用，对美国的经济或国家安全产生重大影响。在加拿大颁布的关键矿产清单中，将“关键矿物”定义为：一是对加拿大的经济安全至关重要；二是加拿大向低碳经济转型所必需；三是为其合作伙伴提供可持续的关键矿物质来源。2016年，我国发布《全国矿产资源规划(2016—2020年)》，将石油、天然气、铁、铜及晶质石墨等24个矿种（组）列为战略性矿产，这是我国首次提出战略性矿产目录。从《规划》中的涵义来看，“战略性矿产”是指对国家的经济、国防和战略性新兴产业发展至关重要的矿产资源，或者并同时是我国优势资源可以调控国际市场的矿产，或者并同时是我国资源短缺存在较大安全隐患的矿产。由此可见，我国的战略性矿产概念与西方提出的关键矿产有相同之处，也伴随着中国的特色。另外，根据矿产资源应用领域的不同，国内一些学者通过研究，又将战略性矿产细分为战略性新兴矿产（依据《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》）、新能源矿产、新材料稀有矿产等。早在2008年，欧盟委员会就启动了原材料倡议（RMI）。该倡议旨在通过“供应多样化”“减少各个方面的依赖性”“寻找稀缺原材料的替代品”来保障“非能源原材料用于欧盟工业链和社会发展”的目的。RMI首先行动之一，就是在欧盟建立关键原材料（Critical Raw Materials）清单。第一份清单于2011年公布，之后每3年更新一次，用以定期评估欧盟原材料的关键性。该关键矿产清单被认为是对欧盟具有高度经济重要性和高供应风险的原材料。2011年的第一次评估确定了14种关键原材料，在之后的每次评估中关键原材料数量都有增加。2020年，关键原料已增加至30个，其中，2020年新增加的关键原料为铝土矿、锂和钛。该报告指出，对于电动汽车和储能电池，到2030年，与目前整个欧盟的供应相比，约需要增长18倍的锂用量和5倍的钴用量；2050年，需要增长近60倍的锂用量和15倍的钴用量。对用于永磁体的稀土的需求，如电动汽车、机器人和风力发电机等，可能会增长10倍的用量。另外，报告指出，这些关键原材料对于塑造欧洲的数字化未来同样至关重要。据研究表明，欧盟为确保全球数据领域提供数据存储，到2025年对稀土钕的需求可能增长120倍。日本政府于2009年出台了《稀有金属保障战略》，考虑到不同矿种的勘查开发状况、技术研发进展、工业需求动向等，将钨等31个矿种作为优先考虑的战略矿产。目前，日本已有的保障稀有金属稳定供应的战略重点包括：保障海外资源、回收利用、开发替代材料、储备等4个方面，该国以综合战略解决稀有金属资源供求两方面的问题。美国政府从2018年开始制定关键矿产(Critical Mineral Resources)清单，其清单制定主要依据原则，一是全球生产集中在可能无法继续或不愿继续向美国供应的国家的商品，二是对外依存度高的矿产，三是对美国经济十分重要的制造业所需原料。2022年2月22日，美国地质调查局(USGS)公布了新的50种关键矿产目录，与2018年的清单相比，新增了20种关键矿产、剔除了5种关键矿产。新清单中的大部分新增关键矿产是将稀土元素和铂族元素拆分为单独的条目，而不是将它们作为“矿物组分”包含的结果。此外，该国2022年的关键矿物清单将镍和锌添加到清单中，同时去除了氦、钾、铼、锶、铀。与以往不同的是，此次发布的关键矿产清单更新了关键矿产清单评估方法——通过定量评估、定性评估、单点故障（SPOF）三种途径确定关键矿产清单。定量评估是基于最新发布的“评估美国制造业供应风险方法”，生成初始关键矿产（CML）的原始指标，并建立了基于客观标准的定量阈值，以确定应建议哪些商品列入关键矿产（CML）。评估主要内容包括，一是破坏潜力（即生产国的政治稳定性、安全性、基础设施的充足性、贸易壁垒、法规、税收等等因素），二是贸易风险（即进口依赖性、表观消费、对外依存度等等），三是经济脆弱性（即在本国制造、国民经济发展过程中有着重要作用的金属，如新能源汽车等）。定性评估，主要针对缺少必要数据的矿物元素，如稀土矿床（铒、铕、钆、钬、镥、铽、铥、镱等金属），就是采用了定性评估方法。单点故障（SPOF）具体而言，就是在其原材料供应链上存在单一国内生产商的矿物商品，即被确定为具有单点故障（SPOF）的可能，并自动推荐列入CML，2022年清单中新增的镍就是通过单点故障（SPOF）自动列入目录的。2022年3月16日，澳大利亚政府发布了《2022年关键矿产战略》，该报告是在2019年公布的第一份战略的基础上制定的。更新后的《战略》旨在实现稳定的供应、主权能力以及区域就业和增长，使澳大利亚到2030年成为全球关键矿产强国。这份报告涵盖了26种关键矿产，其中包括锂、镓、钛、铬、锰、钒、钴、钨、铋、锑、镁、铂族金属、铌、钽、铍、锆、稀土、钪、锗、铟、铪、铼、氦、石墨，以及新增的高纯氧化铝和硅。为应对生产、加工和精炼的技术挑战，以及管理关键矿物行业的可持续性，澳大利亚政府采取了如下几项措施：一是通过政府投资帮助相关项目更早落地实施，以降低项目风险，其中包括建立关键矿产基金来帮助与关键矿产战略相一致的项目融资；二是创造有利环境，研发行业标准和认证，以不断建立竞争优势，并承诺在3年内投入5000万澳元用于建立虚拟国家关键矿物研发中心；三是加强国际伙伴关系，强化与美国、日本、韩国、英国、印度和欧盟成员等主要国家的关系；四是成立关键矿产促进办公室，以提供国家政策和战略建议，并促进该行业的发展。各国“关键矿产”、“战略性矿产”清单对照表
注：清单仅为有色金属元素。并对部分有色金属元素进行了合并归类。资源安全始终是国家可持续发展的核心问题。早在2002年，陈毓川院士将战略性矿产界定为对国家经济、社会发展、国防安全必不可少，而国内不能保证的矿产资源及可影响国际市场的矿产资源。2016年，我国发布的《全国矿产资源规划(2016—2020年)》成为矿产资源宏观调控和监督管理的重要依据，也体现了国家对战略性矿产资源的高度重视。《规划》中提出“建立战略性矿产监测预警机制”；加强监测预警能力建设，建立预警指标、安全临界值及综合评价模型，系统开展国内外矿产品供需和资源形势分析，强化应对国际重大冲突资源安全预警能力；建立战略性矿产监测预警报告制度，支撑政府决策，引导行业发展，加强政策储备，建立风险处置预案，增强风险防控能力。
我国战略性矿产的提出，有助于进一步重视战略性矿产的保护与开发利用，通过加强战略规划、战略性矿产目录、形势分析与预警、经济技术与生态评价、科学技术研究与创新、信息开发利用等方面的制度建设，确保战略性矿产的安全稳定供应，保障国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展需求等。由此可见，关键矿产与战略性矿产是不同国家、不同时期、不同阶段给出不同界定的动态概念。但一般来说，影响或制约一个国家安全和经济发展的紧缺矿种，会被认定为关键矿产。从西方国家制定关键矿产清单的总体思路和原则看，主要是遵循以下几个方面：一是将资源安全作为国家安全、经济安全的重要组成部分，根据国家安全战略需要和资源领域竞争格局变化，对相关资源的开发利用、科学技术、战略储备做出统一规划；二是关键矿产清单的制定是建立在系统分析、科学评估基础之上的，综合考虑到外部环境变化、本国发展战略定位、新兴产业应用潜力、产品可替代性等因素，甄选出关键矿产，为其本国战略调整、矿产资源领域的国际协调提供决策支撑；三是依托科技创新引导需求，通过研发新技术、新产品减少对稀缺矿产品的实际消耗，缓解关键原材料供给的长期压力；四是注重运用全球矿产资源治理体系和相关标准的制定，设置准入门槛，为其本国资源供给营造有利的外部环境；五是强化同盟和资源所在国的战略合作关系，拓展资源供给渠道。一是产业链条本土化。近一段时期以来，随着资源价格的上涨，资源民族主义情绪在全球范围抬升。一些资源所在国，如智利、刚果、秘鲁、印尼等国家资源开发政策正逐步转向。从目前情况看，这种情绪在全球矿业市场最重要的两种表现形式就是增加各类税收政策及产业链本土化。而产业链本土化将是疫情后全球矿业投资的大趋势，在镍和锂资源开发方面显得尤为突出。二是资源安全与能源安全并列成为国家安全的重要组成部分。去年11月18日召开的中央政治局会议强调，“要增强产业韧性和抗冲击能力，筑牢防范系统性金融风险安全底线，确保粮食安全、能源矿产安全、重要基础设施安全，加强海外利益安全保护。”这是首次把矿产安全和能源安全并列提出，意味着矿产安全上升到了国家战略层面。这一变化背后的原因，是全球范围内向清洁能源转型引发的战略性矿产供需矛盾凸显。三是全球各类资本对关键矿产，尤其是新能源金属的矿产资源追逐愈演愈烈。有关统计数据显示，2021年，主要新能源矿产（锂、钴、镍）项目并购数量为321宗，同比增长154.76%；交易额为67.4亿美元，同比增长896.50%。全球锂矿并购项目数量为168宗，同比增长290.70%；交易额为46.8亿美元，同比增长1581.26%。全球钴矿项目并购数量为15宗，同比增长87.50%；交易额为2.4亿美元，同比增长423.69%。镍矿项目并购数量为138宗，同比增长84.00%；交易额为18.2亿美元，同比增长416.71%。从全球范围看，各国对战略性新兴产业发展的支持力度空前加大，对关键矿产的控制重视程度和相关行动也空前一致。在矿业市场阵营化、集团化、本土化、区域化被进一步强化的背景下，我国在资源安全保障策略方面应注重以下几个方面：一是必须高度重视增强自主可控能力。从顶层设计发力，全力保障资源供应和产业链安全。将战略性矿产纳入中央及地方财政公益性、基础性调查规划中，有针对性地加大铜、镍、锂、钨、锡、锑等矿种的勘查投入，增强自主可控能力。二是实施资源多样化进口，降低供应风险。当前，我国大宗金属原料进口来源过于单一，2021年我国的铝土矿进口约有51%来自几内亚，铜精矿进口60%来自智利和秘鲁，80%的镍和钴资源分别来自印尼（镍）、菲律宾（镍）和刚果（钴）。因此，建议充分利用我国部分战略性矿产的产业链条和技术优势，深度参与资源所在国的合作，延伸当地产业链条。同时，积极与我国周边国家开展实质性地质调查合作，通过科学谋划双边矿业领域合作蓝图，建立长效合作机制，构筑互利共赢的产业链、供应链利益共同体。另外，要加快研究再生锡原料、再生钨原料、再生钴原料等进口原料标准制定工作，打通优质再生原料的进口堵点，实现多样化进口各类资源。三是加强国内资源循环利用，提高再生利用水平。相较于大宗有色金属原料而言，我国在镍、钴、锂、钨、锡等二次资源利用水平与国外相比仍存在差距。因此，未来在保证生态环境的前提下，需要通过政策引导提高电子废料分解和再生回收水平。四是适度扩大储备规模和储备种类，统筹谋划国家储备体系建设。探索建立政府和骨干企业统筹兼顾战略储备和商业储备相结合的储备体系，进一步保障全产业链的供应链安全。建立战略矿产清单制度，并根据外部环境变化，在深入分析战略性金属主要终端应用、产品用途、可替代性、高端领域需求量以及前瞻应用领域基础上，定期更新清单。研究矿产地储备机制，尤其是推进钨、钼等战略优势矿种的矿产地储备。五是突出资源外交，建立投资保护机制。海外投资通常面临诸多不确定因素，风险较大。要从国家战略层面出发，把“走出去”参与全球矿产资源开发作为政治、经济外交活动重要任务目标加以考虑。在外交活动中，尽量争取以政府名义与资本引进国签订投资保护协议，在双边、多边自贸协定中突出投资保护条款，以保护我国企业的合法权益，获得与对方国家的同等待遇，防止经济摩擦危机和投资风险。六是加大战略性金属产业关键技术的研发应用，全面强化科技创新引领。要重视应用研究对基础研究的带动作用，强化国家战略科技力量，坚持以国家战略需求引领带动创新体系转型升级，在充分结合我国产业链和市场优势的前提下，通过研发新技术、新产品，引导下游产业发展，降低短缺资源的供应压力，强化优势资源市场引领。
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